29 січня 2021 року відбувся онлайн захід, під час якого було презентовано та обговорено звіт «Дискреція в адміністративному судочинстві» (надалі – Звіт), підготовлений групою міжнародних та національних експертів Проєкту ЄС «Право-Justice». Цей захід організовано спільно Восьмим апеляційним адміністративним судом та Проєктом ЄС «Право-Justice» як продовження багаторічної системної співпраці з вивчення та удосконалення проблемних питань адміністративного судочинства.

Участь у заході взяли міжнародні та національні експерти Проєкту ЄС «Право-Justice», голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович, судді Восьмого апеляційного адміністративного округу, а також представники наукової і адвокатської спільнот.

У вітальному слові керівник Проєкту ЄС «Право-Justice» Довідас Віткаускас наголосив, що головною метою розробки і презентації звіту є прагнення експертів Проєкту підвищити рівень розуміння суддями питань дискреції адміністративних органів і судового контролю за її реалізацією. Таким чином, пан Віткаускас висловив сподівання, що Звіт стане методологічним путівником та дороговказом для суддів, сприятиме правильному застосуванню норм чинного законодавства України з урахуванням європейської практики.

Голова КАС ВС Михайло Смокович звернувся до експертів Проєкту зі словами вдячності, підкресливши надзвичайну важливість аналізованого питання для адміністративного судочинства. За словами Михайла Івановича, у національному законодавстві відсутні чіткі правила щодо меж втручання суду в дискреційні повноваження адміністративних органів, немає розмежування між дискреційними повноваженнями виборних та невиборних органів влади, як і не визначено різницю в обсязі повноважень суду при перегляді індивідуальних та колегіальних рішень. Ці проблемні питання потребують ґрунтовного вивчення, а допомога міжнародних партнерів сприятиме ефективному правозастосуванню, зазначив голова КАС ВС.

Вітаючи учасників заходу, голова Восьмого ААС Олег Заверуха висловив переконання, що викладені у Звіті результати дослідження мають прикладне значення для суддів адміністративної юстиції та дадуть поштовх для розв’язання дискусійних питань, адже значна кількість адміністративних справ має дотичність до дискреційних повноважень суб’єктів владних повноважень. Як вважає голова Восьмого ААС, результатом спільної роботи з вивчення стану застосування дискреції в адміністративному судочинстві буде підвищення якості та ефективності правосуддя, а отже – утвердження та реальне забезпечення дії принципу верховенства права в Україні.

Також голова апеляційного суду подякував Проєкту ЄС «Право-Justice» за експертну підтримку реформи у сфері правосуддя, згадавши результати спільної роботи в межах діяльності Регіональної ради реформ правосуддя.

Захід складався із чотирьох сесій, що охоплювали окремі блоки питань, їх презентацію доповідачем та обговорення учасниками у режимі «запитання-відповіді». Перші три блоки стосувались дискреції адміністративного органу з точки зору юридичної доктрини, стандартів та рекомендацій Ради Європи і судової практики держав-членів ЄС, а також у контексті національного законодавства та судової практики. Після обговорення цих блоків питань відбулась презентація своєрідного ноу-хау – алгоритму дій суддів для перевірки правомірності реалізації дискреційного повноваження адміністративного органу.

Національний експерт Проєкту Роман Мельник зосередився на дискреції (адміністративному розсуді) адміністративного органу крізь призму юридичної доктрини. Доповідач акцентував увагу на тому, що в теорії та законодавстві немає єдиного визначення і розуміння поняття «дискреція (адміністративний розсуд)». За його словами, дискреція – це категорія виключно публічного управління, що може проявлятися лише у діяльності суб’єктів владних повноважень, та обмежена чіткими правовими рамками: вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Пан Мельник наголосив на трьох основних видах дискреції адміністративного органу:

• щодо рішення/дії: адміністративний орган має право самостійно вирішити, чи буде або не буде він приймати рішення/діяти;
• щодо одного з варіантів рішення/дії: органу надається можливість прийняти одне з юридично допустимих рішень або вчинити одну із юридично допустимих дій;
• щодо способу дії: яким чином він буде діяти у конкретній ситуації.

Голова Європейської асоціації адміністративних суддів, суддя адміністративного суду Відня та міжнародний експерт Проєкту Едіт Целлер зазначила, що ні практика ЄСПЛ, ні рекомендації Ради Європи щодо судового перегляду адміністративних актів або щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами безпосередньо не визначають, як слід організовувати судовий контроль. Однак, стандарти та рекомендації Ради Європи спрямовані на запобігання свавіллю з боку адміністративного органу та недопущення надмірного втручання у права людини.

Доповідач проаналізувала дві окремі групи правових систем, що відрізняються обсягом судового контролю за реалізацією дискреції адміністративних органів. У першій групі правових систем (здебільшого країни німецької правової традиції) діє принцип повного судового контролю. Друга група держав (наприклад, Франція) визнає дію принципу: суддя не замінює і не повинен замінювати адміністративний орган. Це підхід передусім спрямований на об'єктивний судовий перегляд і тому застосовується в системах, які зосереджуються на об'єктивному юридичному аналізі (на противагу судовому перегляду на основі суб'єктивних прав, тобто німецькому підходу). Підсумовуючи різні підходи до здійснення судового контролю, пані Целлер зауважила, що надання обсягу дискреційних повноважень органам публічної адміністрації є обмеженим у всіх європейських країнах, а судовий контроль дискреції визначається основоположними правами та принципом пропорційності.

Під час третьої сесії – аналіз дискреції адміністративного органу у контексті національного законодавства та судової практики – з доповідями виступили двоє суддів та двоє національних експертів Проєкту.

Національний експерт Проєкту Роман Мельник висловив переконання, що зараз простежуються чіткі тенденції розширення меж судового контролю за адміністративним розсудом у вітчизняній судовій практиці. Із таким твердженням погодився і Роман Куйбіда, національний експерт Проєкту. Як свідчить аналіз національної судової практики, частота вживання терміну «дискреція» з року в рік суттєво зростає. Пан Куйбіда стверджує, що найчастіше Верховний Суд у своїх рішеннях констатує відсутність у певного органу дискреційних повноважень, після чого визначає, як мав діяти та яке рішення мав приймати цей орган у конкретній спірній ситуації. Якщо ж суд приходить до висновку, що у органу наявні дискреційні повноваження, тоді він утримується від втручання у ці повноваження, не покладаючи обов’язку прийняти конкретне рішення, а лише зобов’язуючи повторно розглянути певне питання.

Суддя КАС ВС Наталія Блажівська на прикладі судових справ продемонструвала, якими є висновки касаційного суду щодо дискреційних повноважень органів влади та зазначила, що у судовій практиці обов’язково встановлюється сукупність таких вимог: судом було встановлено порушення прав, свобод і інтересів позивача; на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень конкретного відповідача; суд бере до уваги, чи виконано всі умови, визначені законом, для прийняття такого рішення (чи було подано усі належні документи, сплачено відповідні платежі, чи між сторонами немає спору щодо форм, змісту, повноти та достовірності наданих документів); якщо прийняття рішення не передбачає права суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Заступник голови Восьмого ААС Віталій Затолочний звернув увагу учасників заходу на деякі проблемні питання, які виникають у суддів Восьмого апеляційного адміністративного округу під час розгляду окремих категорій справ, пов’язаних із дискрецією. Зокрема, дискусійним залишається питання щодо меж судового розсуду під час розгляду позовів про оскарження результатів проходження атестацій, кваліфікаційних оцінювань тощо – чи може суд витребовувати матеріали в уповноважених органів та здійснювати їх оцінку.

Наприкінці заходу відбулася презентація Алгоритму перевірки правомірності реалізації дискреційного повноваження, що покликаний допомогти суддям при вирішенні спорів. Цей Алгоритм є послідовним переліком питань, завдяки яким суд може перевірити правомірність чи протиправність реалізації дискреційного повноваження. Наприклад, судовий контроль за дискрецією адміністративного органу під час прийняття ним рішення стосується:

• з’ясування наявності/відсутності дискреційного повноваження в адміністративного органу та його природи (управлінське, суто політичне, законотворче, пов’язане з відправленням правосуддя);
• перевірки, чи діяв орган під час реалізації дискреційного повноваження у межах, наданих йому нормативним актом та у спосіб, визначений законом;
• з’ясування, чи не є дискреційне повноваження абсолютним, чи діяв адміністративний орган з легітимною метою, чи були дотримані необхідні процедурні гарантії, чи забезпечена належна якість прийнятого рішення (вчиненої дії).

Підсумовуючи, організатори висловили вдячність усім учасникам за зацікавленість тематикою, активність та прагнення до вивчення і удосконалення окремих актуальних питань адміністративного судочинства.

Детально зі Звітом можна ознайомитись тут (завантажити).