Судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Михайло Смокович та Мирослава Білак виступили з доповідями на II Міжнародному науково-практичному семінарі-воркшопі «Конституційні засади належної правової процедури: виклики та перспективи євроінтеграції».
Михайло Смокович наголосив, що Конституція України встановлює фундаментальні правові засади діяльності органів публічної влади (зокрема, статті 3, 5, 6, 8 та 19) і зобов’язує всіх суб’єктів, наділених державною владою, діяти виключно відповідно до визначених цілей. Саме конституційні принципи верховенства права, законності, рівності перед законом, юридичної визначеності, пропорційності та належного врядування визначають зміст і спрямованість адміністративної процедури.
Доповідач заважив, що Закон України «Про адміністративну процедуру» неодноразово проходив міжнародну й національну правову експертизу. Загальновизнаною є його відповідність європейським стандартам: вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, рекомендаціям Ради Європи про належне врядування та Хартії Європейського Союзу про основоположні права.
Михайло Смокович нагадав про непросту історію ухвалення Закону. На думку доповідача, вирішальну роль у його ухваленні відіграло конституційне закріплення євроінтеграційного курсу України: саме вимоги Європейського Союзу фактично дали поштовх нарешті прийняти цей документ.
При цьому суддя визнав, що ухвалити закон – лише половина справи. Саме адміністративні суди через свої рішення фактично змушують органи влади дотримуватися вимог закону – так само, як раніше судова практика забезпечувала реалізацію свободи доступу до публічної інформації та свободи вираження поглядів.
Також доповідач висловив жаль із приводу того, що парламент не закріпив у Законі обов’язкового досудового врегулювання спорів в органах державної влади, хоча Конституція України це прямо дозволяє. На його переконання, такий механізм значно прискорив би впровадження Закону на практиці.
Окремо Михайло Смокович звернув увагу на проблему правової обізнаності про норми Закону, зокрема, представниками регіональних структур державних органів.
Доповідач розповів, що в основу українського закону покладено німецьку модель адміністративної процедури. Суддя згадав і досвід Латвії, де аналогічний закон діє вже понад 20 років, та досвід Естонії. Він звернув увагу на те, що після набрання чинності латвійським законом кількість адміністративних спорів зросла. І це закономірно, адже свідчить про розширення можливостей громадян для захисту своїх прав.
На завершення Михайло Смокович наголосив, що адміністративна процедура сьогодні – це інструмент ефективного публічного адміністрування і дієвий засіб діалогу між особою та адміністрацією. Закон уже поширив свою дію на суспільні відносини, які раніше не мали належного правового регулювання, зокрема щодо відкликання адміністративних актів та захисту законних інтересів осіб. У зв'язку з прийняттям Закону зміни було внесено до майже 196 законодавчих актів. Наразі також триває робота над проєктом нового Закону України «Про звернення громадян», який має оптимізувати відповідні адміністративні процедури.
Підсумовуючи, доповідач зазначив, що недостатньо ухвалити якісні закони – вирішальне значення має те, хто і як їх впроваджує. Саме від цього залежить, чи готове українське суспільство й держава повноцінно інтегруватися до Європейського Союзу.
Мирослава Білак виступила з доповіддю, присвяченою доктринальним засадам належної правової процедури та їх застосуванню в українському конституційному й адміністративному судочинстві в контексті євроінтеграції.
Вона зазначила, що в Україні дискусія навколо належної правової процедури вийшла на новий доктринальний рівень. В її центрі – дві основні концепції: американська доктрина due process та європейська доктрина fair procedures. Обидві беруть витоки з одного джерела – принципів natural justice, які є основою правовладдя (верховенства права), а основна відповідальність за інституційне забезпечення цього принципу покладається на конституційне й адміністративне судочинство.
Принцип правовладдя спершу постав саме як ідеал процедурної справедливості. Справедливість як його складник покликана поліпшувати якість реалізації адміністративних функцій влади: принципи природної справедливості гарантують об’єктивність і безсторонність рішень суб’єктів владних повноважень, а також забезпечують пропорційність між цілями рішення та унеможливленням зловживання владою щодо прав і свобод людини.
Основою захисту особи від свавілля влади суддя назвала ст. 125 Конституції України, яка визначає метою діяльності адміністративних судів захист прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин. Ця стаття гарантує не лише сам факт втілення права особи, а й факт ухвалення справедливих актів і вчинення справедливих дій щодо неї, особливо там, де права людини найбільше зазнають негативного впливу з боку адміністративного органу.
Суддя навела приклади застосування доктрини fair procedures українськими судами.
Так, у постанові КАС ВС від 9 листопада 2021 року у справі № 440/2111/19 суд наголосив, що правова процедура є насамперед важливою для осіб, які прагнуть відчути відповідальність держави за прийняті рішення, мати впевненість у дотриманні принципу верховенства права та очікують справедливого ставлення й поваги до своєї гідності з боку держави.
У постанові від 1 червня 2022 року у справі № 826/11507/17 КАС ВС вказав, що встановлена правова процедура проведення перевірки визначає межі повноважень органу державної влади та є важливою гарантією недопущення зловживань під час прийняття рішень, що повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Також Велика Палата ВС у постанові від 28 листопада 2024 року у справі № 990/92/24, зокрема, зазначила, що наділення ВККС України свободою розсуду під час оцінки кандидата на посаду судді за критерієм доброчесності не означає, що такий розсуд не має меж.
Таким чином, правовладдя є нормативним шляхом у пошуку справедливості, яка в публічно-правовій сфері реалізується через принцип законності разом із пропорційністю, правом бути почутим, розумністю рішення та добросовісністю. Завдяки доктрині fair procedures суб’єкти владних повноважень змушені відходити від процесуального формалізму, що робить систему влади прозорішою і передбачуванішою для людей.
Також Мирослава Білак звернула увагу на рішення КСУ від 18 липня 2024 року, в якому суд визначив, що право бути заслуханим як складова права на судовий захист підлягає реалізації до моменту вжиття державою будь-яких заходів, що можуть негативно вплинути на особу. Це право випливає з основоположних засад судочинства (ч. 2 ст. 129 Конституції України) і не залежить від його детальної регламентації у спеціальному законодавстві.
Принципово важливо, акцентувала суддя, що встановлені критерії справедливого розгляду не обмежуються судовим процесом, вони однаково поширюються і на досудовий порядок розгляду.
Звертаючись до праць професора Оксфордського університету Дениса Галагана, доповідачка детально розмежувала обидві доктрини. Due process забороняє державі обмежувати право на життя, свободу та майно без застосування належної правової процедури. Fair procedures не обмежена захистом права на життя, свободу чи майно – вона поширюється на всі адміністративні акти і дії. Це підтверджується практикою Суду справедливості ЄС, який послідовно застосовує саме цю доктрину, спираючись на ст. 41 Хартії ЄС про основоположні права.
Спільним для обох доктрин є принципи natural justice, які зобов’язують суб’єктів владних повноважень захищати людську гідність навіть при ухваленні негативного рішення: особа має розуміти його причини, рішення повинне бути обґрунтованим, прийнятим прозоро, а сторона – почутою не формально, а з урахуванням її найкращих інтересів.
Адміністративне право завжди шукає баланс між правами людини й потребами держави, а там, де суб'єкти владних повноважень наділені необмеженою дискрецією, саме fair procedures ставить їхні рішення в доктринальні межі природної справедливості. Для цього й існує судовий механізм перевірки адміністративного акта відповідно до принципів ст. 2 КАС України.
Мирослава Білик зазначила, що Верховний Суд, усвідомлюючи відповідальність на шляху до членства України в ЄС, послідовно застосовує ці принципи відповідно до стандартів ЄС, звертаючись не лише до практики ЄСПЛ, а й до підходів Суду справедливості ЄС. З огляду на природу доктрин due process та fair procedures їх можна розглядати як два боки однієї медалі (natural justice), відмінність між якими полягає лише в аспекті їхнього застосування.
Захід організований Чернівецьким національним університетом імені Юрія Федьковича спільно з Конституційним Судом України за підтримки проєктів Організації з безпеки і співробітництва в Європі.
