14 червня 2019 року Покровська сільська рада Очаківського району Миколаївської області своїм рішенням включила земельну ділянку площею 0,10 га до переліку тих, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, і затвердила проєкт землеустрою щодо відведення цієї ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. 11 жовтня 2019 року проведено земельні торги з продажу права оренди спірної земельної ділянки, переможцем яких стала фізична особа, про що складено протокол, та укладено договір оренди зазначеної ділянки на 49 років.
У березні 2020 року прокурор в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Очаківської міської ради Миколаївської області та переможниці аукціону про визнання незаконним і скасування окремих пунктів зазначеного рішення сільради, визнання недійсним протоколу земельних торгів, договору оренди та повернення земельної ділянки. Він мотивував вимоги тим, що ця ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована в межах прибережної захисної смуги, а саме на відстані близько 50 м від урізу води Ягорлицької затоки, та входить до регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення. Суд першої інстанції позов задовольнив. Апеляційний суд залишив це рішення без змін.
Переможниця аукціону оскаржила судові рішення до Верховного Суду. Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі ВС передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата ВС зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об’єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до регіональних ландшафтних парків. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, серед іншого безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів.
Тому, як акцентувала ВП ВС, за наявності суспільного інтересу в поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, збереженні прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об’єкта природно-заповідного фонду прокурор мав звернутися до суду.
Велика Палата ВС зазначила, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор має право звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. З огляду на це ВП ВС відступила від висновку щодо представництва прокурором інтересів держави, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.
Велика Палата ВС звернула увагу на те, що до подання позову в інтересах держави прокурор має встановити насамперед: (а) суб’єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого – коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об’єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб’єктам (органам як державної влади, так і місцевого самоврядування).
В аспекті дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою ВП ВС вказала, що ЗК України не передбачає та не передбачав можливість передання в оренду земельної ділянки в межах прибережної захисної смуги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Апеляційний суд установив розташування спірної земельної ділянки за 77,62 м від урізу води. Отже, на неї поширюються обмеження, передбачені для 100-метрової пляжної зони прибережної захисної смуги. У такій зоні можуть бути розміщені гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори. За їх відсутності до вказаної ділянки має бути забезпечений безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування. Надання земельної ділянки в межах пляжної зони для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд такому доступу перешкоджатиме, а тому є неможливим.
Вказані вимоги водного законодавства є доступними, чіткими, а наслідки їхньої дії – передбачуваними як для органу, який надав спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, так і для особи, яка, знаючи чи маючи знати про відповідні законодавчі обмеження, вважала за можливе спробувати отримати таку ділянку для вказаної мети.
Суди попередніх інстанцій установили, що вся територія Кінбурнської коси, включно зі спірною земельною ділянкою, входить у межі об’єкта природно-заповідного фонду – регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», на який розповсюджується спеціальний правовий режим.
ВП ВС вказала, що Закон України «Про природно-заповідний фонд» не допускає можливість житлового будівництва в національних природних і регіональних ландшафтних парках. Надання земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території регіонального ландшафтного парку суперечить як визначеним законом завданням цього парку, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому сільрада й переможниця аукціону знали чи повинні були знати про неможливість передання та отримання в оренду спірної земельної ділянки для вказаної мети. Поведінка обох у спірних правовідносинах була недобросовісною. Отже, втручання у право орендаря мирно володіти цією ділянкою здійснювалося відповідно до закону. Водночас для ефективного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах достатньо визнати недійсним договір оренди землі та повернути спірну земельну ділянку її власникові, а в задоволенні решти вимог слід відмовити через їхню неефективність і неналежність.
Велика Палата ВС констатувала, що у втручанні держави у право мирного володіння орендарем спірною земельною ділянкою водного фонду в межах пляжної зони прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» є легітимна мета контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами.
ВП ВС не погодилася із твердженням про те, що таке втручання у право оренди об’єкта, який переможниця аукціону за добросовісної поведінки не могла отримати, є для неї надмірним тягарем. З огляду на зовнішні, об’єктивні, явні та видимі природні ознаки спірної земельної ділянки ця особа, проявивши розумну обачність, могла й повинна була знати про те, що відповідна ділянка розташована на незначній відстані від урізу води та на території регіонального ландшафтного парку, інформація про який є загальновідомою. Вона могла ознайомитися зі змістом земельного, водного та природоохоронного законодавства або за необхідності отримати відповідну правову допомогу перед набуттям в оренду спірної земельної ділянки. Отже, переможниця аукціону могла й повинна була розуміти, що ця ділянка належить до земель водного та природно-заповідного фонду і її отримання в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є неможливим з огляду на імперативні вимоги законодавства.
Велика Палата ВС касаційну скаргу задовольнила частково: оскаржувані судові рішення скасувала в частині задоволення позову про визнання незаконними та скасування рішення Покровської сільради і визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів, а в частині визнання недійсним договору оренди землі, а також покладення на переможницю аукціону обов’язку повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді – залишила без змін.
Постанова ВП ВС від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/109646083.
