Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, вважаючи, що через протиправні дії та рішення цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Водночас позивач стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурором, тобто шляхом звернення до суду.
Суд першої інстанції позов задовольнив. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов, дійшов висновку, що Кабінет Міністрів України і Державна регуляторна служба України є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право на звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування. При цьому суд урахував правову позицію Верховного Суду, сформульовану, зокрема, в постанові у справі № 240/4936/18.
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, розглянувши касаційну скаргу позивача на рішення апеляційного суду, вирішив відступити від висновку, викладеного в постанові у справі № 240/4936/18, з огляду на таке.
Суд зазначив, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень, та у разі, якщо таке право прямо визначене законом.
Спеціальним Законом, який регулює гірничі відносини з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, є Кодекс України про надра.
Правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4–6 ст. 64, у разі незгоди користувачів (п. 7 ч. 1 ст. 26) та у спорах з питань користування надрами (ч. 1 ст. 64). Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, не визначено.
Спеціальним законом, а саме Кодексом України про надра, не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
На підставі аналізу положень статей 13, 23, 41, 43, 89 та 95 Конституції України Суд дійшов висновку, що хоча в Основному Законі не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
КАС ВС вказав, що положення ст. 53 КАС України у системному зв’язку з положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
– прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття «інтереси держави», яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність / відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту в судовому порядку;
– прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду з позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як-от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом у конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може / повинен звернутися до суду;
– якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
Постанова Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження № К/9901/48257/21) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/107599033.
